魏后凱

　　打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，如期實(shí)現(xiàn)全面脫貧，是黨中央向全國(guó)人民作出的鄭重承諾，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上指出，要接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制。接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，是脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興交匯和過(guò)渡時(shí)期的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。圓滿完成這一任務(wù)，必須準(zhǔn)確理解有效銜接的豐富內(nèi)涵，科學(xué)設(shè)置接續(xù)和銜接的過(guò)渡期，把有效銜接與平穩(wěn)轉(zhuǎn)型有機(jī)結(jié)合起來(lái)，推動(dòng)形成制度化、常態(tài)化的長(zhǎng)效機(jī)制。

    有效銜接是一個(gè)多層次、多領(lǐng)域、多視角的綜合概念

    打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是黨中央提出的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，其目標(biāo)是到2020年確保現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的七大戰(zhàn)略之一，其目標(biāo)是到2050年鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。全面脫貧是確保全面建成小康社會(huì)的底線要求和硬任務(wù)，鄉(xiāng)村振興則是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的重大戰(zhàn)略舉措。二者雖然在實(shí)施時(shí)間、對(duì)象和貧困瞄準(zhǔn)上有所不同，但其目標(biāo)具有一致性，都指向?qū)崿F(xiàn)共同富裕。而從保障工作連續(xù)性和階段性統(tǒng)一的角度看，實(shí)現(xiàn)二者有效銜接是實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的應(yīng)有之義。一方面，脫貧攻堅(jiān)以建檔立卡貧困人口和貧困地區(qū)為對(duì)象，解決了農(nóng)村絕對(duì)貧困問(wèn)題，彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村振興的最突出短板，將為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面，鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅(jiān)的接續(xù)戰(zhàn)略，是對(duì)全面脫貧成果的鞏固和提升，有利于激發(fā)農(nóng)民增收致富的內(nèi)生動(dòng)力，形成穩(wěn)定減貧的長(zhǎng)效機(jī)制。統(tǒng)籌做好有效銜接，可以促使二者實(shí)現(xiàn)互促共進(jìn)、平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

    全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接是一個(gè)多層次、多領(lǐng)域、多視角的綜合銜接概念。一方面，從實(shí)施路徑看，鄉(xiāng)村振興包括鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，脫貧攻堅(jiān)包括產(chǎn)業(yè)扶貧、人才幫扶、文化扶貧、生態(tài)扶貧、黨建扶貧等，需要打通二者之間的銜接渠道，實(shí)現(xiàn)相互交融、相互促進(jìn)。另一方面，從主要內(nèi)容看，應(yīng)著重做好觀念、規(guī)劃、體制機(jī)制和政策的有效銜接。觀念銜接方面，傳承并發(fā)揚(yáng)“精準(zhǔn)”理念，實(shí)現(xiàn)由“被動(dòng)扶”到“主動(dòng)興”的轉(zhuǎn)變，全面激發(fā)農(nóng)民的內(nèi)生動(dòng)力。無(wú)論是對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)還是對(duì)農(nóng)村地區(qū)的支持，都應(yīng)實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)”。在規(guī)劃銜接上，將鞏固脫貧成果和新減貧戰(zhàn)略納入“十四五”規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略第二個(gè)五年規(guī)劃，做好時(shí)序和內(nèi)容銜接。在體制機(jī)制銜接上，借鑒脫貧攻堅(jiān)形成的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，豐富和完善鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)、主體和要素活力。在政策銜接上，從實(shí)際出發(fā)，采取差別化的辦法，對(duì)脫貧攻堅(jiān)的特惠性政策實(shí)行分類處置，促使其向常規(guī)性、普惠性、長(zhǎng)期性政策轉(zhuǎn)變。特別是，在交匯和過(guò)渡期內(nèi)，新出臺(tái)的全面脫貧措施要考慮可持續(xù)性，有利于增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力，以為今后納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。

     科學(xué)設(shè)置有效銜接的過(guò)渡期、推進(jìn)策略和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

    做好全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，是一個(gè)漸進(jìn)的接續(xù)過(guò)程，需要設(shè)置一個(gè)合理的過(guò)渡期。原因在于，一方面，一些已脫貧人口和已摘帽貧困縣，脫貧質(zhì)量還需要全面提高，脫貧成果還需要全面鞏固，“對(duì)退出的貧困縣、貧困村、貧困人口，要保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定，扶上馬送一程”。另一方面，目前脫貧攻堅(jiān)任務(wù)還很艱巨，需要全面解決剩余貧困人口的脫貧和貧困縣的摘帽，集中兵力打好深度貧困殲滅戰(zhàn)；需要加快建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制等；還需要制定實(shí)施2020年后的減貧戰(zhàn)略和政策，逐步將減貧納入常規(guī)貧困治理軌道。而銜接過(guò)渡期的設(shè)置，則應(yīng)綜合考慮成果鞏固、平穩(wěn)轉(zhuǎn)型等多方面因素，既不能太短，也不宜過(guò)長(zhǎng)。如果過(guò)渡期太短，不利于鞏固脫貧成果和提高脫貧質(zhì)量，也不利于系統(tǒng)謀劃國(guó)家減貧戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型和新舊政策的銜接；如果過(guò)渡期太長(zhǎng)，將不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，不利于盡快建立減少相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。

    接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，需要傳好接力棒，分階段梯次開展。一是分階段安排。2020年前，以脫貧攻堅(jiān)為重心，將鄉(xiāng)村振興舉措全面融入脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)之中，做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接；在過(guò)渡期內(nèi)，統(tǒng)籌做好全面脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接工作；過(guò)渡期之后，把農(nóng)村減貧納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將“三農(nóng)”工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村振興上來(lái)，實(shí)現(xiàn)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。二是分梯次推進(jìn)。有條件的發(fā)達(dá)地區(qū)可率先實(shí)現(xiàn)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移和減貧轉(zhuǎn)型；其他非貧困地區(qū)，2020年后要盡快實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移和減貧轉(zhuǎn)型；貧困地區(qū)在過(guò)渡期內(nèi)，重點(diǎn)鞏固脫貧成果，提高脫貧質(zhì)量，過(guò)渡期后實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移和減貧轉(zhuǎn)型。

    全面脫貧與鄉(xiāng)村振興能否實(shí)現(xiàn)有效銜接，事關(guān)全面建成小康社會(huì)大局，判斷二者銜接是否有效，可參照以下幾個(gè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：一是全面脫貧成果進(jìn)一步鞏固，脫貧質(zhì)量全面提升，已脫貧人口穩(wěn)定脫貧，返貧現(xiàn)象和新增貧困人口得到有效防止；二是減貧戰(zhàn)略和工作體系順利實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型；三是新的減貧戰(zhàn)略和政策框架初步形成，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和相關(guān)政策之中。

    減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型、扶貧資金有序轉(zhuǎn)向是實(shí)現(xiàn)有效銜接的基礎(chǔ)工作

    推進(jìn)減貧戰(zhàn)略平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。在完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)后，我國(guó)的減貧戰(zhàn)略將由絕對(duì)貧困治理向相對(duì)貧困治理轉(zhuǎn)變。解決農(nóng)村相對(duì)貧困問(wèn)題，逐步建立保證農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收的長(zhǎng)效機(jī)制，將成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)之一。在這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型過(guò)程中，關(guān)鍵是要建立長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制。對(duì)于那些短期性問(wèn)題，盡快在交匯和過(guò)渡期內(nèi)解決；對(duì)于那些長(zhǎng)期性問(wèn)題以及脫貧后待完成的任務(wù)、工程、項(xiàng)目等，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，分階段逐步解決。

    推進(jìn)減貧工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。我國(guó)脫貧攻堅(jiān)之所以能夠取得舉世矚目的顯著成效，最為關(guān)鍵的是充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，建立了一套完整的減貧工作體系，包括組織領(lǐng)導(dǎo)、駐村幫扶、資金投入、金融服務(wù)、社會(huì)參與、責(zé)任監(jiān)督、考核評(píng)估等。這些制度為鄉(xiāng)村振興提供了有益經(jīng)驗(yàn)借鑒，有的可以直接或經(jīng)過(guò)改造延用，有的則可以提供重要參考。目前，脫貧攻堅(jiān)中的一些有效做法，如明確黨政一把手是第一責(zé)任人，要求省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書記一起抓，實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制等，已經(jīng)被吸納到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中。

    推進(jìn)扶貧資金有序轉(zhuǎn)向。近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府投入了大量扶貧資金，僅中央專項(xiàng)扶貧資金就從2015年的461億元增加到2019年的1261億元。2020年，中央財(cái)政將繼續(xù)較大幅度增加中央專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模，新增資金向受疫情影響較重地區(qū)適當(dāng)傾斜。為體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步加大鄉(xiāng)村振興資金投入，建立財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，確保鄉(xiāng)村振興財(cái)政資金投入有大幅增長(zhǎng)，其增速明顯高于一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)速度。全面建成小康社會(huì)后，國(guó)家扶貧資金投入在保障鞏固脫貧成果的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村振興上來(lái)，集中加大對(duì)相對(duì)貧困的治理力度。同時(shí)，應(yīng)對(duì)政府各種涉農(nóng)財(cái)政資金進(jìn)行整合，充分發(fā)揮綜合效應(yīng)。

    實(shí)現(xiàn)有效銜接需要考量的其他重要因素

    梳理、評(píng)估、處置現(xiàn)行脫貧政策。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，從中央到地方，各級(jí)政府都制定實(shí)施了一系列政策措施，形成了較完整的政策體系。2020年后，要對(duì)現(xiàn)行脫貧政策進(jìn)行全面梳理，對(duì)其適應(yīng)性進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，并按照以下原則實(shí)行分類處置。一是保留一批。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境整治、扶貧公益性崗位、控輟保學(xué)等政策措施，可直接納入鄉(xiāng)村振興的常規(guī)性政策中。二是延期一批。對(duì)于易地扶貧搬遷等政策，尚需要做好后續(xù)扶持工作，資金和政策支持需適當(dāng)延長(zhǎng)一段時(shí)間。三是整合一批。對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧、扶貧就業(yè)車間等措施，在調(diào)整升級(jí)后可納入鄉(xiāng)村振興的常規(guī)性政策中；對(duì)于保障兜底、醫(yī)療扶貧等措施，在經(jīng)過(guò)改造完善后應(yīng)納入統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，但應(yīng)防止過(guò)度保障和過(guò)度醫(yī)療問(wèn)題。四是取消一批。主要是指那些臨時(shí)性或者已經(jīng)完成歷史使命的政策措施，如貧困戶危房改造扶貧政策等。

    高度重視扶貧資產(chǎn)的后續(xù)經(jīng)營(yíng)管理。長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量將大量資金投入扶貧領(lǐng)域，在全國(guó)形成了規(guī)模龐大的扶貧資產(chǎn)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展（資產(chǎn)收益）以及易地扶貧搬遷類資產(chǎn)等。這些扶貧資產(chǎn)大多產(chǎn)權(quán)、責(zé)任、利益不夠明晰，后續(xù)管理機(jī)制尚未建立。當(dāng)前，應(yīng)盡快開展清資核產(chǎn)工作，明確扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)，加強(qiáng)后續(xù)經(jīng)營(yíng)管理、維護(hù)和監(jiān)督，切實(shí)保障集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。有的產(chǎn)業(yè)如光伏產(chǎn)業(yè)，較大程度上依靠政府支持或補(bǔ)貼，如何增強(qiáng)此類產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力需要盡早予以考量。

    將現(xiàn)行貧困縣政策整合到欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展政策中。近年來(lái)，中央再三重申，對(duì)貧困縣摘帽實(shí)行“四不摘”政策，即不摘責(zé)任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管。在過(guò)渡期內(nèi)，對(duì)面臨困難的已摘帽貧困縣應(yīng)繼續(xù)給予資金和政策扶持，以增強(qiáng)其內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，在過(guò)渡期之后，應(yīng)綜合考慮相對(duì)貧困發(fā)生率、基本公共服務(wù)水平、居民人均收入、人均財(cái)政收入等指標(biāo)，精準(zhǔn)劃定欠發(fā)達(dá)地區(qū)，制定實(shí)施欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展政策，并將現(xiàn)行貧困縣政策整合后納入其中。

    （作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員、農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)）